關于審理建設工程施工合同糾紛案審理情況的調研報告
發布時間：2023-03-06 09:02:23
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作者：福建高院民二庭課題組
來源：《民事審判指導與參考》第91輯（2022年第3輯）
關于審理建設工程施工合同糾紛案
審理情況的調研報告
建設工程施工合同糾紛影響面積大、審理復雜，一端連著發展大局，一端連著民生福祉，認定事實與適用法律難度較大。為此，福建省高級人民法院民事審判第二庭成立課題組對2019年至2021年全省法院審理的建設工程施工合同糾紛案件開展了專題調研。審判實踐中困擾建設工程施工合同效力認定的主要問題：一是建設工程范圍的界定。如何界定建設工程范圍，如何判斷合同是否為建設工程施工合同，目前尚沒有統一、明確、具體的規定。二是中標合法性的審查。實踐中，部分建筑企業存在圍標、串標，通過簽訂"陰陽合同"低價中標、高價結算，甚至為承接項目實施欺詐、行賄等違反招標投標法等效力性強制性規定行為。2019年至2021年，全省法院審理的建設工程施工合同無效案件中，因違反招標投標法等效力性強制性規定導致合同無效的占比約4%。三是中標后合同變更是否屬于實質性內容變更的判斷。通過招投標訂立的建設工程施工合同，應當根據招投標文件的內容確定合同的主要條款。但在實踐中，承包人中標后，有的不按中標通知書內容簽訂合同，有的簽訂中標合同后又與招標人另行簽訂建設工程施工合同，甚至在中標合同之外，與投標人就明顯高于市場價格購買承建房產、無償建設住房配套設施、讓利、向建設單位捐贈財物等另行簽訂合同，上述行為是否構成對中標合同實質性內容的變更，決定相關合同的效力。四是主體資質、轉包、違法分包或掛靠的審查。實踐中，不具備工程建設資質的法人、自然人通過掛靠具備相應資質的法人來承包、分包工程，被掛靠的建筑企業通過收取管理費、定額利潤等方式出借資質，不參與工程管理，不進行工程施工。也有部分案件是以內部承包、設立分公司為名，行掛靠、轉包或者違法分包之實，出名公司收取定額利潤、管理費。此外，還有部分建設工程施工合同糾紛案件同時存在違法分包、層層轉包或掛靠行為，實踐中也出現了從事工程轉包、違法分包的中介服務人員。2019年至2021年，全省法院審理的建設工程施工合同無效案件中，因主體資質、轉包、違法分包或掛靠而導致合同無效的占比近80%。建設工程施工合同牽涉多方利益，準確認定合同履行情況，對平等保護各方利益至關重要。實踐中，困擾合同履行情況認定的突出問題主要表現在：一是建筑施工企業印章使用管理、項目經理授權范圍不規范，對分公司的設立、資金及人事缺乏管控，導致相關履行行為法律后果歸屬判斷難。二是工程簽證管理比較混亂，有的簽證不及時，有的簽證工程量不完整，有的現場簽證要素不齊全，有的現場簽證尤其是對一些隱蔽工程的簽證明顯偏離事實，有的建設單位現場管理人員或監理人員盲目簽證、重復簽證，造成相關事實的認定困難。三是因工程設計變更、進度款支付遲延、自然災害、疫情等情況，加之轉包、違法分包現象大量存在，工程不同工序的銜接不暢，導致是否存在工期違約爭執不下。2019年至2021年，全省法院受理的建設工程施工合同糾紛案件中，爭議焦點含工期違約問題的占比近10%。四是工程施工作業面大、人員多、工序多、關系復雜、作業環境差，工序銜接多、中間交接多、隱蔽工程多，加之施工質量管理不到位等，工程施工質量爭議也不少。2019年至2021年，全省法院受理的建設工程施工合同糾紛案件中，爭議焦點含工程質量問題的占比近10%。工程價款問題是建設工程施工合同糾紛案件中最常見的焦點問題，主要包括：一是工程價款數額認定。例如，計價方式爭議，承包人采用固定總價、工程量清單計價模式后，因履行中實際投入遠超預算要求據實結算；實踐中還存在墊資施工、指定分包等情形，大大增加了工程價款結算的復雜性。二是財政評審拖延。不少建設工程施工合同當事人，特別是涉及公共工程等使用財政資金建設工程的，往往約定以財政評審結論作為工程價款結算依據。但實踐中，有的因承包人、實際施工人沒有及時全面收集施工資料，造成施工資料不完整、不規范甚至缺失，施工完成后未及時提交工程竣工結算資料或者提交竣工結算資料存在瑕疵，導致無法提交財政評審；有的在收到施工方提交的竣工結算資料后，因建設單位負責人調整，出現"新官不理舊賬"現象，報送財政評審被一再延宕；有的地方財政部門在收到建設單位報送的待評審資料后，或礙于地方財政困難無正當理由長期壓件不審，或雖組織評審卻不合理壓低工程價款而造成評審結果與實際投入偏差過大，導致工程價款結算無法推進。三是司法鑒定成本畸高。工程價款結算爭議中，往往需要借助司法鑒定認定工程的量價，但當事人對是否啟動司法鑒定程序、鑒定依據的確認、鑒定人員出庭、鑒定意見質證及采信等爭議較大，而且司法鑒定本身耗時長、費用高，有的還不規范，例如，有的鑒定人員沒有相應的鑒定資質，有的鑒定人員不出庭接受質詢，有的鑒定方法有誤，還存在部分鑒定單位未圍繞鑒定目的進行鑒定，甚至出現鑒定意見不被采信的情況，給當事人增加了較重的負擔。2019年至2021年，全省法院審結的建設工程施工合同糾紛案件委托司法鑒定的，鑒定周期在60日以上1年以內的占近40%，鑒定周期在1年以上的占比近10%，鑒定意見不被采信的約占1%。四是付款條件的認定。2019年至2021年，全省法院審結的建設工程施工合同糾紛案件中，爭議焦點涉及付款條件的案件占比達20%。主要原因是施工單位不注重收集、保留工程變更等簽證資料、建設單位違約等證據材料，還有的當事人約定"背靠背"條款，導致起訴后涉及付款條件是否成就的相關事實難以認定。2019年至2021年，全省法院審結的建設工程施工合同糾紛案件中，爭議焦點含工程價款優先受償問題的達13%，其中，主張建設工程價款優先受償權成立的近40%，不成立的達60%。從建設工程價款優先受償權糾紛審理的實踐來看，當事人爭議的主要焦點問題有合同效力對優先受償權的影響，優先受償權權利主體的確定，優先受償權的行使條件及程序，優先受償權的行使對象及受償范圍，優先受償權行使期間起算點的確定，優先受償權的轉讓等。對這些爭議焦點的分析結論，往往關涉優先受償權的成立與否。需要指出的是，該項權利是為了保障工程價款債權實現的一種法定優先權，對其他債權人特別是一般抵押權人的權益影響重大，經常出現在執行異議之訴案件中。2019年至2021年，福建高院發回重審的81件案件中，因工程價款問題（包括結算依據、具體數額、支付條件等）的36件，因法律關系問題（包括性質、主體等）的18件，因發包人欠付責任問題的9件，因司法鑒定問題的5件（見圖7)；改判的111件案件中，因工程價款問題的65件，因法律關系問題（包括性質、主體等）的25件，因建設工程價款優先受償權問題的9件，因發包人欠付責任問題的6件（見圖8)。具體原因分析如下：
建設工程具有投資大、工期長、專業性強、參與方眾多等特點，不可預見因素較多，建設工程施工合同條款在履行中變更頻繁，加之竣工驗收、結算程序復雜，當事人間因業務往來形成大量的會議紀要、工程簽證單以及往來函件等書證，相當繁雜。"先干后談"現象普遍，當事人不注重保留涉及工期延誤、施工變更、工程增量、工期加速、合同終止、合同外因素（例如原材料及人工費用上漲、政策調整等）情形下的簽證資料，造成不少關鍵事實的證據缺失。雙方發生糾紛進入訴訟后，法院查明案件事實的任務相當繁重。建設工程施工合同糾紛案件涉及的當事人眾多、意見分歧多，有發包人、承包人、實際施工人、施工班組等。涉及法律關系也多，有承包、分包、違法分包、轉包、層層轉包、掛靠及勞務合同關系等，且不同法律關系相互交織。在訴訟中，當事人往往對案件管轄權、施工主體認定、工程量及工程價款確定、工期延誤及索賠、工程質量及保修金返還、工程價款優先受償權等實體和程序問題產生爭議，有的當事人聯結多重法律關系的現象普遍，既是承包人的項目經理又是實際施工人等，給當事人行為的法律性質及法律后果的認定造成很大的困擾。2019年至2021年，全省法院受理的建設工程施工合同糾紛案件中，存在承包、違法分包、轉包、掛靠等多重法律關系案件的占比接近20%。建設工程施工合同案件往往涉及工程造價、工程質量等專業的建筑類問題，審判人員在對此類問題進行判斷時，往往欠缺相應建設工程專業知識，對建筑行業規范、交易習慣和運行規則了解不多、掌握不夠，對司法鑒定的依賴比較嚴重。2019年至2021年，全省法院受理的建設工程施工合同糾紛案件中，存在委托司法鑒定的案件占比將近10%。建設工程施工合同糾紛案件審理，表面上看是發包人與承包人之間的糾紛，但往往涉及材料供應商及建筑工人等群體性利益，案件處理稍有不慎易引發群體性事件。不少建設工程施工合同糾紛案件還與政府行為和相關政策調整相關，工程質量更是關涉社會民生和公共安全，相關案件的審理社會敏感度高、關注度大。2019年至2021年，全省法院審理的建設工程施工合同糾紛案件中，涉及工程質量問題的達11%。此外，建設工程施工合同糾紛案件還與商品房買賣合同、民間借貸、材料買賣合同、執行異議之訴等糾紛案件相互交織，審理難度明顯較大。判斷訟爭合同是否為建設工程施工合同，關鍵在于判斷合同標的是否為建設工程。判斷是否為建設工程，主要可以從承包人的資質和項目規模兩個方面來區別和認定。從承包人的資質看，法律和行政法規要求建設工程承包人必須是具有一定資質的法人，因此對于承包人主體資格沒有特殊要求的項目，不應認定為建設工程。從項目規模看，建設工程項目一般耗資巨大、質量要求嚴格，主要包括土木工程、建筑工程、安裝工程和裝修工程。實踐中，園林綠化工程，農民自建低層(四層及四層以下)住宅，房屋修繕活動、家庭的裝修裝飾及小型工裝活動，企業建設臨時簡易房屋建筑，老舊小區加裝電梯、更換電梯的安裝工程，農業溫室大棚建設等，一般不屬于建設工程。針對建設工程施工合同的特殊性，在合同效力及合同相對性的認定上，既要遵循契約自由原則，還要注意以下情形。參照住房和城鄉建設部《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》的規定，掛靠法律關系的認定應重點審查：投標保證金的繳納主體和資金來源；實際施工人是否以承包人的委托代理人身份簽訂合同；實際施工人是否與發包人就合同事宜直接磋商；實際施工人是否全程參與投標、保證金的支付、合同的訂立、實際施工等；是否以勞務分包形式來掩蓋掛靠行為；等等。實踐中，對于掛靠人與被掛靠人簽訂的掛靠協議無效并無爭議，但是對于承包人與發包人簽訂的建設工程施工合同的效力認定存在爭議。多數意見認為，實際施工人以被掛靠人的名義與發包人簽訂的建設工程施工合同，在發包人明知掛靠的情況下，發包人與承包人簽訂的建設工程施工合同無效，承包人對合同無效后果應當承擔相應的責任，發包人與掛靠人之間形成事實上的建設工程施工合同關系，建設工程經驗收合格，實際施工人有權請求發包人參照合同關于工程價款的約定折價補償；發包人對借用資質的事實不知情，即使在施工過程中發現掛靠的，亦應當認定建設工程施工合同有效，根據合同相對性原則和信賴利益保護原則，實際施工人無權向發包人主張權利，但可以向被掛靠人主張權利。對“發包人明知”可以從以下方面認定：(1) 掛靠人直接向發包人支付投標保證金，或者雙方存在出借款項、保證金支付、工程款支付等其他直接款項往來；(2) 發包人在工程項目招標、合同簽訂等過程中對掛靠人是實際履行主體情況知情；(3) 掛靠人與發包人就合同事宜直接進行磋商，或者發包人知悉掛靠人與被掛靠人之間的掛靠事實。一般情況下，蓋章是法人作出要約、承諾意思表示的方式，是確定合同當事人的依據，也是確定承擔合同權利義務的依據。但在建設工程施工合同糾紛案件中，兩種異常蓋章行為的效力需要審慎辨別。(1) 對外簽訂合同加蓋項目部印章。一般情況下，項目部對外簽訂合同并加蓋項目部印章，是施工企業分支機構的行為，其后果由施工企業承擔。但若印章有對外簽訂合同限制或對印章真實性有爭議的，須結合雙方當事人的訂立合同過程，蓋章之人是否履行職務行為、是否有代理權限、是否構成表見代理及合同履行情況、交易習慣等因素進行判斷。在舉證責任分配上，須由合同相對方舉證證明印章由誰加蓋、蓋章之人有權代表或構成表見代理，或由主張有效的一方舉證證明項目部曾經在某些場合使 用過上述印章或與備案印章相符。(2) 加蓋材料收訖章、資料專用章。原則上，材料收訖章、資料專用章通常僅限所屬企業內部間業務交流請示報送等工作，之所以不認可超出印章特定用途的蓋章行為的效力，本質上是因為持章之人一般缺乏代理權。但是，若相對人舉證證明其依一般交易習慣有理由相信該枚印章具有超出其表面記載的實際功能，或結合其他證據證明存在使其相信行為人與企業存在事實上或法律上關聯的理由，足以讓相對方相信其具有對外簽訂合同或相應文件的效力的，則不宜認定訟爭合同對企業不發生效力。關于建設工程價款優先受償權的認定，主要涉及行使權利的主體、優先受償的范圍以及行使的合理期限、主要方式等。與發包人訂立建設工程施工合同的承包人享有建設工程價款的優先受償權，關于掛靠人、實際施工人是否享有建設工程價款優先受償權的問題，我們傾向于持否定觀點。建設工程價款優先受償權的起算點從“應當給付建設工程價款之日”起計算。建設工程施工合同對付款時間有明確約定的，按合同約定確定。合同解除，發包人和承包人就合同解除后工程價款的支付另行達成協議的，為該協議約定的應支付建設工程價款之日。應付款時間經發包人與承包人協商延后的，建設工程價款優先受償權的起算點隨之延后，但為避免發包人與承包人惡意串通，損害銀行等其他債權人利益，人民法院可審查，若承包人、發包人存在惡意串通損害第三人利益情形的，則應以原合同約定的付款日期為應付款時間。當事人對付款時間沒有約定或者約定不明的，下列時間視為應付款時間：(1) 建設工程實際交付的，為交付之日；建設工程未交付的，為提交竣工結算文件之日；(2) 建設工程未交付，建設工程價款也未結算，人民法院或仲裁機構確認發包人欠付承包人工程價款的，為承包人起訴之日。承包人應當在合理期限內行使建設工程價款優先受償權，但最長不得超過18個月，自發包人應當給付建設工程價款之日起算。以下屬于依法行使建設工程價款優先受償權的情形：(1) 建設工程承包人提起訴訟、申請仲裁主張工程價款優先受償權的；（2) 自行與發包人協商以該工程折價抵償欠付工程價款的；(3) 申請人民法院將該工程拍賣以實現工程價款債權的；(4) 申請對建設工程拍賣款參與分配程序主張優先受償權的；(5) 以書面形式向發包人明確表示主張優先受償權的。承包人在建設工程價款的訴訟或仲裁中，未主張建設工程價款優先受償權的，在執行程序中，承包人仍可向發包人主張建設工程價款優先受償權。建設工程價款優先受償權是一種法定優先受償權，我們傾向于認為，該權利具有從屬性且不具有人身專屬性，可以隨工程價款債權一并轉讓。雙方當事人請求出具調解書對建設工程價款優先受償權予以確認的，要防止因虛假訴訟損害不特定第三人合法權益的情形。工程價款結算是發包人與承包人之間最為關注的焦點之一，實際施工人與發包人沒有合同關系，雙方無權結算建設工程價款。在工程價款結算中，需要處理好以下問題。在簽證人員、簽證時間及形式與合同約定不符的情況下，應當根據法律和司法解釋關于委托授權、職務代理以及表見代理的相關規定，結合合同訂立和履行中的具體情形認定簽證行為對合同當事人的效力，但有證據證明虛假簽證的除外建設工程施工合同是一種雙務合同，一方完成合同項下的建設工程，另一方依約支付工程價款。實踐中，發包人以承包人未交付發票作為拒付工程價款抗辯事由的，因交付發票并非合同主要義務而支付工程價款系合同主要義務，原則上不予支持。但訟爭合同另有明確約定的除外。建設工程完工后，雙方應按照約定的合同價款及合同價款調整內容索賠事項，進行工程竣工結算。因發包人未按合同約定支付工程進度款，如承包人解除合同的，在已完工工程質量合格的情形下，雙方當事人應當按照合同約定進行結算。發包人在欠付建設工程價款范圍內對實際施工人承擔責任的范圍僅限定為建設工程價款。依據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(一)》第四十三條規定請求發包人在欠付工程款范圍內承擔責任的實際施工人，僅限于只經一手轉包或違法分包的實際施工人。財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響發包人與承包人合同效力及履行。但是，建設工程施工合同明確約定以財政評審結論作為結算依據的，財政評審結論應當作為建設工程價款結算的依據。當事人有證據證明財政評審結論具有不真實、不客觀的情形，違反法律規定或合同約定的，法院應對財政評審結論進行實質審查。建設工程質量涉及公共安全等重大問題，對建設工程質量異議要審慎把握司法介入的程度。作為被告的發包人提出工程質量異議的，以下情形，屬于抗辯：(1) 發包人僅以工程質量問題主張拒付或少付工程價款的；(2) 發包人提出原告在施工過程中存在偷工減料、未按圖施工等情形，要求減少工程價款的。以下情形，發包人應當反訴或者另行起訴：(1) 發包人要求承包人支付違約金或賠償損失的；(2) 發包人要求承包人賠償因工程質量不符合合同約定而造成的其他財產或者人身損害的；(3) 發包人要求原告承擔返修義務或賠償損失的，因原告拒絕維修工程而另行委托他人修復后主張修復費用的；(4) 原告逾期完工，發包人主張工期延誤索賠的。實踐中發生工程質量問題爭議的，往往要借助司法鑒定來審查。建設工程未經驗收，發包人擅自使用，人民法院支持支付建設工程價款請求的，不應在文書中表述“質量符合合同約定或質量合格”，可向建設工程管理機構提出司法建議，要求有關部門加強對建設工程質量監督管理。工程保修階段包括缺陷責任期與工程保修期。缺陷責任期是指承包人按照合同約定承擔缺陷修復義務，且發包人預留質量保證金的期限，自工程通過竣工驗收之日起計算，一般為1年，最長不超過2年，具體由發包、承包雙方在合同中約定。保修期是承包人按照合同約定對工程承擔保修責任的期限，從工程竣工驗收合格之日起計算，具體由發包、承包雙方在合同中約定，但不得低于法定最低保修年限。在缺陷責任期內，由于承包人原因造成的缺陷，承包人負責維修，并承擔鑒定及維修費用；如承包人未履行缺陷修復義務，則發包人可以按照合同約定扣除質量保證金，并由承包人承擔相應的違約責任。缺陷責任期屆滿，發包人應當返還質量保證金。發包人返還質量保證金后，承包人仍應按合同約定的各部分工程的保修年限承擔保修責任，如果承包人愿意修復，而發包人不愿意由承包人修復也未通知承包人修復的，發包人不能直接訴請支付修復費用或者直接委托第三人修復并訴請支付所產生的修復費用；如果承包人拒絕修復，或者經承包人修復后建設工程質量仍不合格，或者承包人在合理期限內未進行修復的，發包人可以另行委托第三人進行修復，所產生的合理修復費用可依發包人請求從應付工程價款中予以扣除。建設工程逾期完工，發包人要求承包人承擔違約責任，承包人以發包人未及時支付建設工程價款提出抗辯的，應審查發包人逾期支付建設工程價款與承包人停(窩)工的因果關系，并根據不同的情況作出不同的認定：(1) 合同約定逾期支付工程進度款一定天數后可以停工的，在約定天數屆滿后，發包人仍未支付工程進度款的，約定天數屆滿之日即停工日期，并應當辦理停工簽證，或有真實停工的證據佐證。(2) 合同未約定逾期支付工程進度款可以停工的，承包人在發包人逾期支付工程進度款后，辦理停工簽證手續的，從簽證確認的停工日期起計算工期扣延及停窩工損失。(3) 商品房工程承包人逾期完工，造成發包人賠償購房人逾期交房違約金的，應當由承包人進行賠償，若發包人與購房者之間約定的逾期交房違約金賠償比例明顯過高，則需要進行綜合考量后，依法予以認定。在建設工程施工合同糾紛案件審理中，司法鑒定發揮著重要作用。除依據《最高人民法院關于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規定》進行審查后，還應特別注重鑒定事項、鑒定材料、鑒定依據、鑒定方法、鑒定過程、鑒定程序以及鑒定意見書的形式和結論等實質內容的審查。需要注意的是，鑒定意見書存在明顯瑕疵的，可要求鑒定人補充鑒定或重新鑒定。補充鑒定或重新鑒定仍不能完成委托鑒定事項的，應當責令鑒定人退回已經收取的鑒定費用。2. 無法以財政評審完成建設工程價款結算情況的司法鑒定啟動發包人收到完整結算文件后在合理期限內未提交財政評審部門的，或者財政評審部門在收到結算文件后未出具財政評審結論，在人民法院給予合理期限并告知未按時完成評審作出結論相應后果后，仍未出具財政評審結論且無正當理由的，可以準許當事人鑒定申請。在正選鑒定機構明確表示無法鑒定的情況下，依次征詢備選鑒定機構的意見。經搖號選擇的鑒定機構均表示無法鑒定，各方當事人一致同意的，可重新選擇鑒定機構或聘請若干專家組成鑒定組進行鑒定；各方當事人無法達成一致意見的，認定申請鑒定事項無法鑒定，則依據舉證責任的分配原則、雙方當事人的過錯程度和全案證據情況，認定案件的基本事實。
